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      國資委職能轉變:自我革命決不會紙上談兵
      2017-07-10 20:13   來源:
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      江西省政府出資監管企業監事會主席 王成饒

      2016—2017年兩會期間,全國人大兩次召開國企改革記者會。當被問到自身改革和職能轉變時,國務院國資委負責人都強調四個字:“壯士斷腕”。國務院國資委主任肖亞慶說,國資委自身的改革是關系全局的要點。對國資委自身的改革,要堅定不移,要貫徹落實中央的要求,要有壯士斷腕的決心,不該管的堅決去掉。

      2015—2016年,國資委在進一步健全完善國資監管制度體系、推進國資委職能轉變和機構調整、強化監督防止流失三個方面取得實效。而2017年4月底,國務院辦公廳轉發《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》(以下簡稱“《方案》”),國資委以“壯士斷腕”、“自我革命”的勇氣推進職能轉變更是邁出了實質性步伐。

      作為國企改革的重要推動者,國資委自身的改革至關重要,可以說,職能轉變能否成功是決定國企改革和國資監管體制改革成敗的關鍵,因此,《方案》的重要性并不亞于1+N文件體系中的其他文件。

      有哪些“硬”措施?

      《方案》再次重申了國資委代表國務院依法履行出資人職責的定位,特別強調,專司國有資產監管,不行使社會公共管理職能。“專司”、“不行使”這兩個詞將國資委做什么、不做什么表述的非常清晰,力促國資委能從社會公共管理事務中,從本應由相關職能部門承擔的事務中解脫出來。

      《方案》推行了清單管理辦法,明確了以權力清單和責任清單為主要手段的授權管理方法。明確了出資人的四項任務,即:重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。

      定位清晰、原則明了、任務詳細,目的是為防止各級國資委及其部門在履職過程中越界、擅權、擴權問題的發生,同時又為國資委回絕不應承擔的責任提供了依據。

      除此之外,《方案》對監管工作的多個方面盡可能地進行了規范,以減少自由發揮和選擇性行權的空間。

      在管理范圍上,國資委對企業的管理由過去的全面介入、重點延伸,變為重點管戰略、規劃和主業認定。

      在項目管理上,從具體項目的許可性審批,變為分級限權和授權的清單式管理,主業投資決策權完全交給企業,非主業控制一定比例——這一點與原來確定的非主業一律不做的原則有積極和靈活的變化,企業還是需要一定比例的非主業項目,作為戰略性投資。

      在投資管理上,由投前的審批、嚴管,變為投后的問效與問責,提出落實投資主體責任,完善投資監管制度,開展投資項目第三方評估等三項舉措,放的充分,管的關鍵。

      在監管標的上,由管企業經營行為,變為管資本運營,提出了圍繞服務國家戰略目標和優化國有資本布局結構,推動國有資本優化配置,提升國有資本運營效率和回報水平的資管目標。

      在監管重點上,由存量資產管理為主變為既重存量也重增量管理,提出通過市場化方式推動設立國有企業結構調整基金、國有資本風險投資基金、中央企業創新發展投資引導基金等創新發展型基金;由重經營行為管理變為重點強化監督管理,提出加強對制度執行情況的監督檢查,增加監督專門力量,分類處置和督辦發現的問題,組織開展國有資產重大損失調查,形成發現、調查、處理問題的監督工作閉環。

      在監管手段與方法上,由傾向于相對獨立的監管體系,變為傾向于納入公共監管體系,提出推動陽光監管,不再直接規范上市公司國有股東行為,推動中央企業嚴格遵守證券監管規定;由垂直一體化的統管變為分層授權管理,提出將延伸到集團子企業的管理歸位于集團,層層建立權力和責任清單,層層落實保值增值責任。

      上述改變都是可量化、可操作、可檢驗的“硬”措施,沒有太多的自由選擇權,可執行性非常強。對國資委來說,這些轉變既有能力的挑戰,又有權利與利益再分配的挑戰,更有履職觀念和習慣的挑戰。這些措施有效針對了以往監管方面存在的管得多、管不到位、管得企業不滿意的問題。對一個運行了14年之久,對百萬億資產負保值增值責任的組織而言,這樣的改變是要擔監管弱化風險的,新政在國資委管轄權內對舊有的監管體制和機制都做出了重大的改變。

      抓住了要點,沒有虛化

      《方案》的指導思想非常明確地提出,出臺方案的目的是為加快實現以管企業為主向以管資本為主的轉變。指導思想不僅突出了以管資本為主的職能轉變方向,在貫徹執行中央大政方針的基礎上,進一步強調了國資委監管的前提——以管資本為主加強國有資產監管,以及監管所要實現的目標——提高國有資本效率、增強國有企業活力。

      資本效率和企業活力是公司治理的重要目標和價值追求,國資委作為履行出資人職能的特設機構,抓住了這個目標和價值點,出資人的權益就得到根本性的保障,職能轉變的聚焦點就沒有虛化。

      五項原則個個都奔著問題去

      《方案》提出了堅持準確定位、堅持依法監管、堅持搞活企業、堅持提高效能、堅持黨的領導等五項基本原則。

      在準確定位的原則中,非常具體地明確了根據授權代表國務院依法履行出資人職責,專司國有資產監管,不行使社會公共管理職能。國資委成立以來,準確定位的要求一直未能真正實現,集出資人、老板、婆婆、政府事務執行者、公共事務管理者、國企各類社會性事務終極責任人等多重角色于一身。角色如同川劇變臉的臉譜一般多,監管很難做到專注、專業。不僅自身角色異化,同樣也導致企業角色的異化,許多企業非經濟組織的責任越來越多,不僅增加了財務成本、管理成本,更重要的是增加了大量的時間成本。

      明晰了國資委的定位,針對性地解決了國資委偏離出資人職能,社會公共管理職能過多的問題,也連帶解決了企業社會公共管理服務職能過多、過濫的問題,讓國資委和國企都能專注于保值增值。

      依法監管的原則要求建全監管制度體系,依權力與責任清單監管,在法律法規的框架下建立責任追究制度,針對了以往改革中存在的權交得出去,責任交不出去的問題,以及各級委托代理關系中權力邊界不清,責任主體不明,責任追究叫得多,做得少等問題。

      搞活企業的原則針對了放就亂、管就死的問題;提高效能的原則針對了強監管與高效率的二律背反問題;黨的政治領導、思想領導、組織領導原則針對了企業黨的建設中不同程度地存在虛化、弱化,政治意識不強、隊伍不強、戰斗力不強,黨建與經營管理工作“兩個中心”、“兩張皮”的問題。

      可以說五項原則個個都奔著問題去,對監管體制、機制方面存在的問題針對性很強。

      監管將更精確強化

      在黨風治理、政風治理、行業治理從嚴、從緊的大背景下,國資委做出了看似放松管制的選擇,這會不會導致資產損失和流失呢?

      在公司發展的歷史中,無論何種所有制形式下,企業組織中委托人與代理人的控制與反控制,制約與反制約一直是博弈熱點,這是人性使然,與體制毫無關系。自由權力一直是所有人想往的,代理人是有權要求授權充分,但國企是公有制體制下功能有一定特殊性的經濟體,國企管理者部分行使了公共權力(受托管理和經營公共資產),因此,過去國資委對企業用權嚴格監管有需要改進的方面,但并非全無依據和道理。

      近年來,國務院國資委認識到了管控過多、過細的問題,也看到了腐敗高發、頻發現象下的監管漏洞,對企業監管的現狀保持了客觀的判斷——同時存在越位、缺位、錯位的問題。

      在兩會答記者問時,肖亞慶既談了管得細的問題,也提了管得弱的問題。《方案》并沒有簡單地通過減政放權,以熄洶洶輿情,在優化監管方式、改變監管重點的同時,兼顧了越位、缺位、錯位三方面問題的解決,體現了實事求是的態度。

      從《方案》中能看到,職能的轉變不是簡單的放松管制,而是監管重點有所調整,方式進一步符合公司治理的通行規則,從某種意義上來說是監管的精確強化。

      首先,監管職能的轉變并沒有把出資人的本質職能丟棄,《方案》非常明確地提出,將強化出資人監管與落實管黨治黨責任相結合、落實保值增值責任與搞活企業相結合。《方案》不是單純強調經營行為合規性監管,這與銀監會、保監會、證監會對監管對象行為合規性的單一監管要求有明確差異。同時在完善規劃投資監管、突出國有資本運營、強化激勵約束等三個關鍵環節上實施精準把控,同時在管好、不失活力、增值保值三個目標上都有追求,管理專業性顯著提高。

      歷史數據表明,規劃與投資失敗是企業遭受毀滅性打擊的主要因素之一,對企業的危害程度遠高于日常經營風險,出資人在規劃與投資上把關設防,目的是提高顛覆性風險的防范能力。

      突出國有資本運營,是根據管理學中的能力邊界原理和授權管理原則,體現管少、管精、管關鍵的要求,為提高管理質量和效率而設計的,抓住了資本效率和股東權益報酬率這兩個關鍵指標,以保障增值目標的實現。

      激勵與約束是公司治理的邏輯原點和著力點,是出資人的基本權力之一,還是股東對公司合法控制的有效手段。

      這三個環節的防線守住,企業發展的大方向就不容易偏離,大風險也不容易發生,風險點識別準、風控手段專業。

      其次,《方案》明確了監事會監督的加強、改進、完善措施,既賦能(落實外派監事會糾正違規決策、罷免或者調整領導人員的建議權),又強化責任(建立外派監事會可追溯、可量化、可考核、可問責的履職記錄制度),實現了監管的專業化、合規化和精準化,在“不該管”事項上放得徹底,在“該管”的事項上管得更嚴。

      改革決不會紙上談兵

      《方案》在職能轉變的指導思想、原則和新職能明確的同時,還具體精簡了43項監管事項,整合三方面相關職能。此前,國資委已經根據職能轉變的要求對內部機構進行了較大的調整,合并6個局,新成立4個局,更名5個局。值得一提的是,2016年國資委就新設了三大監督局,建立監督工作三大平臺,主要職能是對發現問題的核查、分類處置、整改督辦,形成工作閉環,補齊了監督工作有頭無尾、虎頭蛇尾的短板。

      這次內部機構改革是國資委成立十余年來變化最大的,體現了主導者的決心。

      國資委希望通過職能的改變和機構的調整,使國資監管工作更加聚焦在管好資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全等四項核心工作之上。通過組織結構的改變,保障和促進思想改變、觀念改變、履職行為的改變,著力點完全正確。

      改革從來都是阻力重重的工作,自我革命更是難上加難。但這次以職能轉變為核心的監管體制與機制的改革,一方面有十八屆三中全會對國有資產監督管理部門提出的要從管人管事管資產向管資本轉變的要求;另一方面,是監管理念和監管方式的自然進化,是國企改革倒逼的結果,是增強國企活力的內在要求。外有趨勢,內有動力,加上思想落實、機構落實、制度落實、方法落實,改革推進的基本條件已經具備,改革不排除仍存在效率問題,但絕不會只是紙上談兵。

      權力下放后企業如何接得住、管得好?

      《方案》在明確放權的同時,落實了代理人的責任,多次提出落實企業投資主體責任。

      提出加強對制度執行情況的監督檢查。增加監督專門力量,分類處置和督辦發現的問題,組織開展國有資產重大損失調查,形成發現、調查、處理問題的監督工作閉環。

      提出圍繞企業財務和重大決策、運營過程中可能造成國有資產流失的事項和關鍵環節,以及董事會和經理層依法依規履職情況等重點,著力強化當期和事中監督,監督關口前移,監督即時性、伴隨性增強。

      提出建立健全違法違規經營投資責任追究制度體系,完善責任倒查和追究機制,構建權責清晰、約束有效的經營投資責任體系。提出了層層建立權力和責任清單,確保企業接住管好國資委下放的權力。

      投資項目第三方評估、重大損失專項調查、形成發現、調查、處理閉環、強化當期和事中監督、建立責任追究制度體系、清單管理等措施都是央企和地方國資實踐證明有效的辦法,《方案》第一次將諸多實踐成果通過制度性文件固定下來,是監管機制優化與手段提升的具體體現。

      從機制設計來看,權力的移交并沒有讓責任旁落,但制度和機制并不能完全決定結果,國企改革和國資監管體制改革要取得成果關鍵,還在執行和檢查執行。

      國企改革、國資監管體制改革是系統性工程,是持續優化工程,任何一項改革方案都是抓住當前的主要矛盾,很難做到面面俱到,更難一蹴而就。國資委“自我革命”的意義不僅在于“革命行為”是否全面,更重要的是格局、態度和決心。有了國家格局,有了積極的態度和行動的決心,改革的目標遲早會實現。

      改革從來都只是一個進行時的事項。

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